Démocratie globale : un continent inexploité

Publié le par Mahi Ahmed

Démocratie globale : un continent inexploité

par Monique Chemillier-Gendreau

Professeure émérite de droit public et de sciences politiques à l'université Denis Diderot Paris VII.

L'humanité, érigée aujourd'hui en société mondiale, est composée d'individus tous uniques, groupés en peuples identifiés par des histoires différenciées. La plupart de ces peuples ont, à un moment de leur trajectoire, trouvé leur unité à travers une violence fondatrice. Cette unité est toujours précaire et les recompositions incessantes. Certains sont de nos jours encore engagés dans des luttes parfois très anciennes et sanglantes pour la reconnaissance de leur identité. Parce que leur instabilité est chronique, les rivalités entre eux se règlent souvent dans la violence. Il en résulte que la stabilité des sociétés est partout fragile et la paix entre les sociétés est de l'ordre de l'utopie, qu'il s'agisse de la Cité radieuse pour l'organisation interne d'un peuple ou de l'objectif de paix pour ce qui est des relations entre les peuples. Machiavel exprimait l'état des choses réel lorsqu'il disait : « D'aussi loin que je me souvienne, ou bien l'on a fait la guerre ou bien l'on en a parlé. » Le propos reste d'actualité.

Les progrès de la pensée politique permettent toutefois de comprendre que c'est avec l'apparition du sentiment d'appartenance à une communauté politique que les pulsions de violence peuvent céder la place à des mécanismes de régulation, juridiques et politiques. Ces communautés politiques ont pris, au cours de l'histoire des humains, des formes variées. Puis est apparu l'État moderne caractérisé par la centralisation du pouvoir et l'attribut de la souveraineté. Il s'agit d'un phénomène historique récent, émergeant vers la fin du Moyen Âge. Alors, avec la liquidation du Saint Empire romain germanique, les rois revendiquèrent à leur profit le principe de souveraineté qui illustrait un pouvoir inconditionnel, lequel jusqu'alors n'avait été reconnu qu'à l'empereur. Ils le firent en même temps qu'apparaissait le mot État pour caractériser chacun de ces peuples et ils se préoccupèrent de construire à leur profit la fiction de l'unité et de l'universalité d'une société dont ils se dirent les représentants. Les divisions internes étaient masquées ou étouffées, parfois dans la violence. Les prétentions de chaque État à l'hégémonie exacerbaient les rivalités externes et nourrissaient les guerres. Celles-ci portaient en général sur des prétentions territoriales et étaient fortement soutenues par des rivalités religieuses. Parallèlement, la mondialisation a été à l'œuvre dès les grandes découvertes, même si sa visibilité est récente. Le commerce ne cessa de se développer. Longtemps, il fut étroitement contrôlé par les États qui en tiraient l'essentiel de leurs ressources par les taxes. Peu à peu, sous la pression du libéralisme commercial, une part de plus en plus importante de ces échanges échappa aux États, aussi bien à leur taxation qu'à leur réglementation. Les mouvements de personnes, accélérés par les guerres, aboutirent à des déplacements et à des brassages considérables.

Dans la théorie politique et le droit interne, une longue construction doctrinale tenta de justifier l'hégémonie qui est au cœur du pouvoir étatique (que le régime soit monarchique ou habillé de démocratie). Elle trouve son point actuel dans la notion d'État de droit qui tente de masquer que l'État est toujours par rapport à la société « une partie qui se prend pour le tout [1Miguel Abensour, La Démocratie contre l'État, Éditions du Félin, 2004.] ». Le concept de souveraineté, donné comme facteur d'indépendance du peuple, donc valorisé dans son versant interne, transposé dans les relations externes des États, consacrait le droit de faire la guerre et laissait donc à nu la violence des rapports des sociétés entre elles.

Dans la doctrine du droit international, les auteurs se sont attachés longtemps à penser la dualité de la société mondiale dans les relations complexes qui s'y nouent, relations pour une part inter-étatiques, mais, pour une autre part, relations directes entre individus ou groupes de nationalités différentes. Ces efforts tendaient à rendre compte de manière fidèle des multiples niveaux des rapports sociaux s'y établissant. Mais, peu à peu, les tendances à la centralisation accrue de l'État l'emportèrent (courants du jacobinisme dans l'Europe du XVIIIe siècle), et la doctrine de la souveraineté se renforça jusqu'à devenir centrale. Parallèlement, la souveraineté, devenue le symbole de la majesté du pouvoir et de l'indépendance d'un peuple, fut l'objet du désir des peuples opprimés par la colonisation. Leurs élites, pour la plupart formées en Occident, empruntèrent donc la forme politique de l'État souverain qui connut à travers le processus de décolonisation du XXe siècle une extension universelle.

LES SOCIÉTÉS OCCIDENTALES ayant engendré ce modèle n'ont pas cessé de s'affronter entre elles. Les technologies militaires se développant, les guerres entre États souverains atteignirent un niveau de violence qui, après deux guerres de portée mondiale, conduisirent à la création des Nations unies et à l'esquisse d'un système d'harmonisation mondiale sur la base d'un droit commun. Mais la souveraineté fut mise au centre du système et devint la norme fondamentale du droit international garantie par les Nations unies (article 2, paragraphe 1 de la charte), en dépit du fait que l'Organisation avait été créée pour brider les souverainetés. Cette lourde ambiguïté limite les progrès d'une société mondiale démocratique. En effet, en dépit des avancées considérables de la pensée politique avec les philosophies des Lumières et de la tentative de dégager le pouvoir de ses fondements religieux antérieurs, le concept de souveraineté reste de nature théologique. Porteur d'absolu pour exprimer l'indépendance de la société concernée à l'égard de tout autre pouvoir, ce concept n'a été attribué aux sociétés humaines que par la contingence de l'histoire et sur la base de rapports de force issus de guerres souvent longues et violentes. Pourquoi ce peuple-là sur ce territoire-là bénéficierait-il de cette marque absolue de liberté, surtout si cela est en opposition avec d'autres revendications de liberté contraires ? La doctrine politique n'apporte aucune réponse à cette question parce qu'il n'y en a pas. Il n'y a pas de droit « naturel » pour un peuple à bénéficier de la souveraineté. Lorsque le droit international au XXe siècle a affirmé dans la charte des Nations unies le droit des peuples à disposer d'eux-mêmes comme une norme fondamentale, il y avait là une contradiction ouverte avec l'autre norme tout aussi fondamentale de l'intégrité territoriale des États souverains. Car l'application de la première norme affectera nécessairement l'intégrité territoriale de l'État auquel appartenait jusqu'ici le peuple qui, à un moment donné, s'émancipe. Comment va-t-on donc identifier les peuples qui bénéficieront un jour donné de ce droit à disposer d'eux-mêmes ? La décolonisation n'a été possible que parce que la réponse a été élaborée à partir des découpages de peuples et de territoires opérés par le colonisateur dans le rapport de forces de l'époque coloniale. Postérieurement à la décolonisation, le principe n'est plus actif, faute d'un critère du peuple qui puisse être opératoire. Pourquoi les Lettons, les Lituaniens et les Estoniens sont-ils souverains et non les Tchétchènes ? Dans beaucoup de régions du monde, l'unité de l'État n'est due qu'au caractère autoritaire du pouvoir. Mais l'autoritarisme cherche à s'habiller d'un voile de consensus. C'est sous la monarchie que le pouvoir, conscient qu'il lui fallait un ciment pour maintenir le peuple en union comme communauté représentée par lui, construisit l'idéologie de la nation. Selon des chemins divers, partout la souveraineté royale devint « nationale ». Les guerres servirent d'accélérateur d'intégration avec l'exaltation du « mourir pour la patrie [2Ernst Kantorowicz, Mourir pour la Patrie et autres textes, Fayard, 2004.], car c'est « sur l'humus des cimetières que grandit le sentiment national [3Idith Zertal, La Nation et la mort. La Shoah dans le discours et la politique d'Israël, La Découverte, 2004.] ». Et rares sont les sociétés où l'on n'exalte pas cette injure faite à la vie par laquelle la défense de l'idée de collectivité nationale (pourtant historiquement contingente) justifie le sacrifice parfois innombrable des individus. Pourtant, cette idéologie a gagné les sociétés libérées du colonialisme. Bénéficiant de la souveraineté dans les cadres territoriaux arbitraires fixés par le colonisateur, elles jouent à leur tour la carte idéologique de l'État-nation, et la souveraineté revêtue par les peuples du tiers monde masque mal leur extrême hétérogénéité et la fragilité de leur unité.

La notion de souveraineté est loin pourtant de correspondre en toutes circonstances au contenu annoncé. Les juristes la définissent comme l'exclusivité des compétences sur un territoire délimité. En théorie, seul l'État souverain est habilité à gérer les compétences lui-même ou par délégation. Ce contenu correspond à la logique du concept qui est une logique d'absolu. Il faut donc que l'État ne puise qu'en lui-même son pouvoir d'agir. Mais cela est factuellement inexact et potentiellement dangereux. Inexact, car cette doctrine n'est énoncée que pour être immédiatement contredite. D'une part, l'État ne peut exercer son pouvoir souverain que s'il est reconnu par les autres États, sans quoi il reste en guerres incessantes pour accéder à cette souveraineté à laquelle il prétend. D'autre part, les relations internationales ne cessant de se développer ont porté atteinte de manière croissante aux pouvoirs des États. Ce que l'on nomme aujourd'hui les contraintes externes pèse de plus en plus sur les décisions étatiques, davantage naturellement pour les pays faibles que pour ceux qui sont forts. Il en résulte une hiérarchie entre les États qui fait mentir le principe de l'égalité souveraine. Les fonctions régaliennes (faire la guerre, avoir une armée, battre monnaie, lever les impôts, accorder la nationalité, légiférer) sont altérées partout, mais dans des proportions très différentes selon les sociétés. Les contraintes externes peuvent être le fait des rapports de forces économiques ou militaires. Elles peuvent aussi découler de contraintes juridiques qui s'imposent aux États par les pouvoirs supranationaux reconnus à des organisations pluri-étatiques.

ET POURTANT LA DOCTRINE PERSISTE à affirmer que la souveraineté est marquée d'inconditionnalité, que le pouvoir souverain est un pouvoir originaire qui ne connaît de limitations que celles qu'il a acceptées et sur lesquelles il peut revenir, sans quoi il ne serait plus souverain. Négligeant les dangers d'une telle théorie, on accepte qu'il y ait un point aveugle dans l'organisation contemporaine des sociétés, celui des rapports entre souveraineté et démocratie, car souveraineté et démocratie peuvent être incompatibles. Rempart illusoire contre toute tentative d'hégémonie, la souveraineté est en même temps un pouvoir originairement « excessif et abusif [4Voir à ce propos les développements très intéressants de Jacques Derrida, Voyous, Galilée, 2003, notamment p. 195 sq.] ». En effet, elle porte en ses replis la possibilité de l'état d'exception, dans la mesure où le souverain qui a le pouvoir de dire la loi (garantie pour les citoyens) a le pouvoir de la suspendre et d'imposer sa police. De là découlent deux conséquences néfastes : en interne, elle met les démocraties au risque permanent de glissement vers l'autoritarisme, et l'histoire contemporaine fourmille d'exemples. Dans les relations externes, elle fait de l'État, non l'outil de protection des plus faibles, fonction attendue de l'institution représentant la communauté en société démocratique, mais un instrument au service des plus forts. Si le droit international est à géométrie variable et ne parvient pas à ordonner une société universelle, s'il n'y a pas de loi, et que ce que l'on désigne du nom de droit n'est que l'ensemble des accords (traités ou contrats économiques) auxquels les États ont consenti, c'est que la souveraineté y fait obstacle. Rien ne s'impose à un État contre sa volonté, ce qui met en échec l'idée d'un droit international universel, lequel s'appliquerait obligatoirement à tous. Car un droit contractuel est relatif par nature. Les souverains ne peuvent se voir imposer un droit auquel ils n'ont pas souscrit. C'est ainsi que nous n'avons pas de normes universelles pour lutter contre les changements climatiques, la course aux armements ou l'impunité pénale internationale. Les normes proposées dans ces domaines ne valent que pour le cercle restreint des États y ayant adhéré. Faute de normes à valeur générale et obligatoire, les contrats peuvent porter sur des objets illicites, sans mécanisme pour les faire annuler : accords de ventes d'armes en dépit de leur usage ou de produits contestables dans leurs effets pour le consommateur, etc. Cette attitude alimente la rancœur des États plus faibles ou des peuples menacés et encourage les affrontements au lieu d'aider à les réduire. La charte de San Francisco se voulait une organisation universelle, ce qu'elle est devenue. Mais elle a rompu avec le principe de l'égalité souveraine entre ses membres (qu'elle énonçait pourtant) en introduisant dans l'organe de décision (le Conseil de sécurité) une inégalité majeure. Elle tente de se placer au-dessus des États en les privant de leur droit, valable jusqu'alors, de recourir à la force. Mais ce principe a été confisqué dans ses applications par le jeu de pouvoir entre les membres permanents. La violence persiste de plus belle, le Conseil de sécurité a perdu toute crédibilité, car il consacre la rupture décisive entre les puissances nucléaires et les autres. Rien d'une communauté politique mondiale n'a donc résulté de la création des Nations unies. Source des pouvoirs de l'État à l'intérieur, elle eut pour effet dans le champ externe de limiter le développement du droit international. Aucun débat ne porte sur une « démocratie » entre les États. Par ailleurs, les relations transnationales, échappant aux États, se développent soit à travers des trafics mafieux, soit dans le cadre de relations commerciales ou économiques peu réglementées. Elles se règlent alors de manière transactionnelle favorable aux intérêts puissants. Elles conduisent à des différentiels de développement considérables entre régions du monde. Et le système n'ouvre pas d'espace de résistance aux plus faibles. La souveraineté de leurs États ne leur est d'aucun secours. Cette situation a engendré un phénomène opaque et multiforme de violence aveugle et diffuse, désigné approximativement comme « terrorisme ». Difficile à expliquer et à juguler, il a conduit à des réponses politiques répressives et policières et à un discours idéologique d'affrontement de civilisations. C'est encore en conséquence de la souveraineté que la justice internationale est dénaturée par le principe du volontarisme qui laisse de nombreux litiges sans solutions et de nombreux crimes internationaux impunis. En effet, devant les juridictions internationales, la Cour internationale de justice, comme la Cour pénale internationale, les États ne se présentent qu'avec leur consentement. Et nul ne peut exiger d'un État qu'il soit traduit devant des juges sans son accord. L'immense champ des différends non réglés entre États ou des crimes impunis s'étend sous nos yeux comme conséquence inadmissible de la souveraineté. La question de Palestine, celle du Sahara Occidental, la guerre d'Irak, auparavant les conditions d'imposition de l'embargo à ce pays, et bien d'autres questions plus réduites, comme celle des Malouines, par exemple, qui oppose l'Argentine et le Royaume-Uni ou encore celle des Spartleys entre la Chine et le Vietnam, mais tout aussi dommageables pour les relations internationales, restent sans solution. Il a fallu passer par la procédure d'un avis consultatif pour que la Cour puisse se prononcer sur le mur israélien. Et son avis est resté sans effet. Ainsi sont entretenues des pommes de discorde permanentes. Sur le plan pénal, la situation est plus grave. De multiples crimes de guerre et bien des crimes contre l'humanité restent sans suites judiciaires et bloquent les réconciliations qui ne peuvent avoir lieu sur un terrain d'impunité. Les conséquences de la souveraineté à l'intérieur de la société (le souverain s'est placé en état d'exception, ce qui a engendré des violations des droits des individus) et dans ses relations extérieures (le droit pénal international ne parvient pas à devenir effectif et n'a pas les moyens de s'attaquer à l'impunité) se combinent pour encourager la violence.

LA SOUVERAINETÉ EST UNE NOTION AMBIVALENTE. Censée protéger les peuples contre les menaces extérieures, elle peut même ouvrir dans certaines circonstances la voie de l'État-providence si l'État use de ses compétences pour assurer le bonheur social. Mais elle donne en même temps aux États les pouvoirs de répression, en sorte que les garanties démocratiques peuvent être levées au nom de ce que le souverain désigne comme l'intérêt national. Seul le droit international, en limitant les souverainetés, peut empêcher cet usage de la souveraineté. À partir de 1945, l'on a pu croire qu'il s'engageait dans cette voie. Mais l'évolution en cours est plutôt régressive. Si l'on a bien tenté depuis lors de développer les obligations internationales des États en matière de droits de l'homme et de libertés, la dérive générale du système, les inégalités grandissantes, l'arbitraire étatique ont nourri le terreau de violences aveugles. Les plus puissants y répondent par de considérables restrictions de libertés. Le Patriot Act pris aux États-Unis en réponse aux attentats du 11 septembre 2001 en est un exemple, mais il prend une dimension internationale dans la mesure où les États-Unis exigent des mesures du même type de la part des autres États. La démocratie est alors en recul partout au nom d'un discours sur la nécessité d'imposer la démocratie. En dépit de ces crispations sur la souveraineté, les pouvoirs des États se restreignent, dans des proportions évidemment différentes selon les cas. Mais, nulle part, le pouvoir étatique ne contrôle de manière efficace et saine les activités exercées sur son territoire ou à partir de celui-ci. Le système est pris au piège du libéralisme tant prôné et de la pression de technologies nouvelles. Se désengageant de multiples sphères, l'État perd la main sur une part grandissante des activités ou des échanges menés par ses nationaux. Ces relations transnationales sont soit mafieuses, de plus en plus (trafics de drogue, d'armes, de femmes ou d'enfants, de travailleurs étrangers, d'œuvres artistiques ou intellectuelles, etc.), soit non interdites, mais non encadrées par un droit précis.

Cette situation, dans laquelle il manque un corpus de valeurs et de principes indérogeables qui permettrait de protéger les plus faibles, conduit aux situations dégradées que nous constatons dans certaines régions du monde. Comme les perdants se trouvent être majoritairement parmi les peuples du Sud, un antagonisme meurtrier se dessine. Le discours sur les droits de l'homme et la démocratie n'est qu'une guenille ne cachant plus que les sociétés occidentales jouent leur pouvoir et leur développement sur la violence à l'égard des autres peuples, et la violence monte en réponse. Tout changement positif à cette situation est conditionné par une puissante évolution. Les États restent des acteurs historiques de la différenciation des sociétés qui est la richesse de l'humanité et qu'il faut préserver, et leur disparition n'est évidemment pas souhaitable. Mais le danger tient à ce qu'ils ont été définis à travers la souveraineté, cette absolutisation du pouvoir et du lien qu'ils représentaient pour intégrer un groupe humain et réguler la violence en son sein. Ce concept de souveraineté, bien qu'altéré, produit encore des effets négatifs considérables. La dignité des peuples ne passe plus par cette majesté de pacotille. Leur liberté n'en découle pas. Et les peuples aujourd'hui doivent se penser dans les identités multiples d'un monde ouvert, intensément relationnel et multiple. Il est nécessaire de débarrasser la pensée politique de la souveraineté pour aller vers l'idée de communautés politiques articulées les unes aux autres à différents niveaux : municipal, régional, national, continental et mondial, et cela sans qu'aucune soit subordonnée aux autres.

L'Europe constitue un laboratoire expérimental de pointe insuffisamment valorisé. Ses membres ont consenti à des restrictions remarquables de souveraineté, alors que l'entité commune a heureusement échappé à l'idée de se dire elle-même souveraine. La justice y est organisée sur un mode obligatoire. Et les droits de l'homme et les principes démocratiques y ont une part inconnue partout ailleurs dans le monde. Si cette expérience exceptionnelle semble avoir aujourd'hui un effet d'entraînement limité, cela tient au fait que le sentiment d'appartenance à une communauté politique originale, non exclusive d'autres appartenances, peine à émerger. Et ce sentiment ne peut guère se développer tant que persiste l'ambiguïté d'origine sur la hiérarchie entre les valeurs des droits de l'homme et celles du libéralisme économique au sein de l'Europe.

De ce fait, l'Europe ne sert pas de moteur au changement culturel majeur nécessaire pour le monde entier. Il s'agit de penser l'action politique, les mouvements, regroupements, manifestations à des échelons divers, ceux auxquels se nouent les enjeux. Cette évolution est en cours, mais elle manque d'assises théoriques et de clarification pour les acteurs des mouvements sociaux. Les villes tissent des réseaux entre elles pour renforcer leurs objectifs. Des partis politiques commencent (très laborieusement) à émerger à l'échelle européenne. C'est au niveau mondial, alors que beaucoup d'enjeux se situent désormais sur ce plan (environnement, justice internationale, désarmement, contrôle des trafics) que la politique est absente. La démocratie globale, que l'évolution sociale appelle impérativement, est un continent inexploré. Elle suppose de reconnaître que chaque humain est un citoyen engagé dans des solidarités complexes, et elle n'est possible que si aucun échelon d'exercice de la politique ne prétend ramener les identités multiples dont chaque individu est le siège à une obédience exclusive, réductrice de la diversité des liens. L'organisation du politique centré autour de l'État souverain a conduit à des impasses et ne permet plus de donner du sens à la société mondiale actuelle. Mais la peur, le manque d'imagination et la crispation sur des pouvoirs fragiles empêchent un renouvellement audacieux du cadre de pensée de l'organisation des sociétés. Et pourtant, le dramatique état des lieux contemporain ne nous laisse pas le choix.

[1] Miguel Abensour, La Démocratie contre l'État, Éditions du Félin, 2004.

[2] Ernst Kantorowicz, Mourir pour la Patrie et autres textes, Fayard, 2004.

[3] Idith Zertal, La Nation et la mort. La Shoah dans le discours et la politique d'Israël, La Découverte, 2004.

[4] Voir à ce propos les développements très intéressants de Jacques Derrida, Voyous, Galilée, 2003, notamment p. 195 sq.

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